Просмотров: 730
21 Январь 2011 года

Неофіційний переклад з англійської мови

ОБСЄ
Організація Безпеки і Співробітництва в Європі
Верховний комісар у справах національних меншин

 Оцінка та рекомендації
Верховного комісара ОБСЄ у справах національних меншин
стосовно проекту Закону «Про мови в Україні» (№1015-3)
Гаага, 20 грудня 2010 року

 

Зміст

І. Вступ

ІІ. Мовна ситуація в Україні

ІІІ. Проект Закону про мови

ІV. Підхід Верховного комісара у справах національних меншин до питання мов, ідентичності й інтеграції

V. Оцінка: позитивні і негативні елементи

VІ. Висновки та рекомендації

 

І. Вступ

1. Під час свого офіційного візиту до України з 15 до 18 вересня 2010 року Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ), посол Кнут Воллєбек зустрівся з Головою Верховною Радою України, Його Високоповажністю паном Володимиром Литвином. Новий проект Закону про мови був однією з головних тем для обговорення. За декілька днів до зустрічі новий усебічний проект Закону про мови був поданий до Верховної Ради за ініціативою трьох народних депутатів представників парламентської більшості. Цей проект Закону «Про мови в Україні» (№1015-3), зареєстрований у Верховній Раді 7 вересня 2010 року (далі  проект Закону про мови), є найбільш системним проектом закону із цього питання, що нині знаходиться на розгляді. Він стосується всіх відповідних сфер використання мови і може впливати й вимагати внесення змін до близько трьох десятків інших законів. Зберігаючи українську мову як єдину державну мову, він відводить російській мові особливу роль і передбачає можливість надання кільком іншим мовам статусу «регіональних».

2. Під час зустрічі 15 вересня 2010 року Голова Верховної Ради України поінформував Верховного комісара, що він передав проект Закону про мови до широкого кола фахівців та наукових закладів для здійснення його оцінки. Він також звернувся до ВКНМ з проханням здійснити оцінку зазначеного законопроекту, яка має ґрунтуватися на його мандаті й значному досвіді з мовних питань і законодавства в регіоні ОБСЄ.

 

ІІ. Мовна ситуація в Україні

3. Згідно з Переписом населення 2001 року, більшість громадян України є етнічними українцями (77,8 %), тоді як росіяни складають найчисленнішу меншину (17,3 %). Решта населення (5 %) уключає білорусів, молдован, кримських татар, болгар, угорців, румунів, поляків, євреїв та багато інших менш чисельних груп національних меншин. Із загальної чисельності населення України 67,5 % заявили, що їхньою рідною мовою є українська, водночас 29,6 % заявили, що їхньою рідною мовою є російська.

4. Ці числа свідчать про те, що значна кількість етнічних українців та осіб, які належать до неросійських меншин, уважають російську мову рідною мовою. Втрата історичної рідної мови та мовна русифікація багатьох неросіян, зокрема молодшого покоління, є частиною складної етно-лінгвістичної ситуації в Україні, успадкованої від Радянського Союзу. Пригнічення неросійських мов органами радянської влади або їхня неспроможність захищати й розвивати ці мови зумовили домінування російської мови у ряді сфер і регіонів, у громадському та приватному житті. Українська двомовність і досі асиметрична у тому розуміння, що більша частина етнічних українців вільно володіє російською мовою й насправді використовує її у багатьох комунікативних ситуаціях порівняно з тим, наскільки етнічні росіяни вільно володіють українською мовою та користуються нею.

5. Заінтересованість у просуванні української мови, що є одночасно і рідною мовою титульної національності, і засобом комунікації та інтеграції в поліетнічному українському суспільстві, почала розвиватися з прийняттям у 1989 році Закону «Про мови в Українській Радянській Соціалістичній Республіці» й отримала своє конституційне вираження в 1996 році. Стаття 10 Конституції проголошує українську мову державною мовою та гарантує її всебічний розвиток і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Однак стаття 10 Конституції гарантує вільний розвиток, використання та захист російської та інших мов національних меншин України.

6. Хоча дискусії стосовно відродження державної мови, а також її відносин з російською та іншими мовами, що вживаються в Україні, передували незалежності України та продовжуються сьогодні, їхня тривалість, інтенсивність та масштаб свідчать про кардинальну важливість усіх питань, які стосуються мовної політики, для стабільності й майбутнього українського суспільства. Окремі елементи різних політик українських урядів, які змінювали один одного, були спрямовані на зміцнення державної мови в різноманітних сферах шляхом уживання більш-менш суворих заходів, сприймалися частинами населення як спроба обмежити виявлення мовної та (або) етнічної ідентичності меншин і, зрештою, асимілювати їх. З іншого боку, стале домінування російської мови в певних сферах і регіонах сприймається іншими як неспроможність держави виконати конституційне зобов´язання захищати й розвивати українську мову як єдину державну мову в Україні. Деякі етнічні українці вважають, що через такий розвиток існує загроза їхнім мовним правам та мовній ідентичності. Хоча рівень етнолоінгвістичної толерантності в міжлюдських відносинах в Україні загалом високий, політизація мовних питань та етнолінгвістичний поділ у суспільстві викликають занепокоєння.

 

ІІІ. Проект Закону про мови

7. Проект Закону України «Про мови в Україні», зареєстрований у Верховній Раді 7 вересня 2010 року. Він складається з одинадцяти розділів та був розроблений Олександром Єфремовим (Партія регіонів), Петром Симоненком (Комуністична партія) та Сергієм Гриневецьким (Блок Литвина). Загальні положення розділу I (статті 19) визначають українську мову як єдину державну мову. Проект закону також описує роль російської мови в Україні, посилаючись, серед іншого, на «україно-російський білінгвізм», і це єдина недержавна мова, яка окремо згадується в спеціальних положеннях проекту. Стосовно регіональних мов проект Закону про мови вводить поріг, згідно з яким 10 % мешканців певних територіальних або географічних одиниць повинні бути носіями мови меншини для того, щоб вона отримала статус регіональної та використовувалася офіційно нарівні з державною мовою місцевою державною адміністрацією, урядом Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Крім того, проект Закону про мови включає положення про використання російської мови в інших галузях, незалежно від того, чи має вона статус регіональної в певній географічній одиниці чи не має. Наприклад, у системі освіти викладання російської мови та російською мовою здійснюється незалежно від цього порогу. До інших винятків стосовно  вимоги порогу належать офіційне опублікування актів центральних органів влади українською та російською мовами, інформація, яка міститься в паспортах українською та російською мовами, та безумовне використання російської мови нарівні з українською мовою під час досудового розслідування, допитів і судового  слідства. Розділ IV (статті 2527) залишає можливість вибору використання мов в ЗМІ, поряд з вимогою, що частка мовлення державною мовою повинна становити не менше 60 відсотків, російською мовою не менше 20 відсотків загального обсягу добового мовлення на державному національному радіо й телебаченні. Ґрунтуючися частково на передумові порогу, обсяг, у якому органами центральної та місцевої влади, судовими органами, у економічній та соціальній сферах може використовуватися мова, яка не є державною, визначається у розділі II (статті 1020).

8. Відповідно до Пояснювальної записки, проект Закону про мову був поданий на розгляд для того, щоб виконати «зобов´язання України імплементувати Європейську хартію регіональних мов або мов меншин, ратифікованої Верховною Радою України».

9. Європейська хартія регіональних мов або мов меншин була відкрита для підписання у Страсбурзі 5 листопада 1992 року й набрала чинності 1 березня 1998 року. Україна підписала Хартію 2 травня 1996 року та ратифікувала 15 травня 2003 року. Вона набрала чинності в Україні 1 січня 2006 року.

10. Домінуючим духом Хартії є охорона культурної спадщини. Її метою є захист та розвиток регіональних мов та мов меншин, а також забезпечення можливості носіям регіональних мов та мов меншин використання  своєї мови як у приватному, так і громадському житті. Хартія структурована відповідним чином. Частина ІІ, стаття 7, Хартії визначає основні принципи політики, законодавства та практики й застосовується до всіх регіональних мов та мов меншин на території держави, незалежно від обсягу її зобов´язань відповідно до Частини ІІІ. Частина ІІІ, статті 814, стосується спеціальних заходів із забезпечення використання регіональних мов та мов меншин у громадському житті. Визначаючи, які мови підпадають під дію части ІІІ, держави повинні вибрати зі списку можливих заходів і застовувати їх «відповідно до ситуації, яка склалася з кожною із цих мов» (пункт 1 статті 7). Хартія не надає чіткого визначення статусу мов, уважаючи, що це внутрішнє питання політики держави. Однак широке використання мови не заперечує її права на захист. Із цією метою важливо зазначити, що будь-яке послаблення державної або офіційної мови (мов) не відповідає духові Хартії[1]. Захист та просування регіональних мов та мов меншин не повинні здійснюватися за рахунок державної або офіційної мови (мов). Подібним чином, це також виражено у  пункті 2 статті 5 та пункті 3 статті 14 Рамкової конвенції про захист  національних меншин, зокрема стосовно відповідно загальної інтеграційної політики та освіти.

 

ІV. Підхід Верховного Комісара: інтеграція з повагою до розмаїття

11. Загальний підхід Верховного Комісара у справах національних меншин на території країн ОБСЄ грунтується на принципі інтеграції з повагою до розмаїття. Метою цієї політики є створення суспільства, де всі члени, зокрема особи, які належать до національних меншин, поділяють та розбудовують почуття спільної ідентичності, визнаючи водночас свої відмінності. Такий підхід уключає в себе скоріше інтеграцію суспільств, ніж у суспільства і зосереджується на суспільстві в цілому. Важливо усвідомлювати, що особи, які належать до національних меншин, збагачують суспільство, а не просто толерантно ставитися до їхньої  присутності.

12. Аналогічно національні меншини несуть відповідальність за інтеграцію та співробітництво з легітимними різновидами інтеграційної політики. Успішна держава повинна забезпечити суспільну згоду на своїй території. Це стосується випадку, коли країна переживає перехідний період. Однак для успішного забезпечення суспільної згоди необхідно взяти до уваги належну повагу і баланс між інтеграцією та різноманітністю. Виключний підхід до розбудови держави, як, наприклад, піднесення певних суспільних груп над іншими чи брак чутливості до почуття ідентичності, збільшує можливість виникнення напруги та конфліктів. Відповідно, не існує суперечностей між просуванням прав меншин та інтересів більшості й зміцненням національної єдності. З іншого боку, прагнення до міжетнічної гармонії відповідає інтересам держави.

13. Державна мова може бути ефективним інструментом забезпечення суспільної згоди. Отже, сприяння використанню державної мови є законним інтересом держави. Крім того, знання державної мови надає переваги особам, які належать до національних меншин. Знання державної мови збільшує можливості ефективної участі в житті суспільства на всіх рівнях. Для цього особи, які належать до національних меншин, повинні мати і використовувати можливість вивчення державної мови. Слід очікувати, що всі члени суспільства, зокрема особи, які належать до національних меншин, використовують державну мову у певних комунікативних ситуаціях у громадському житті, як визначено законом. Іншими словами, не існує права, яким передбачається, що національні меншини ніколи не повинні використовувати державної мови. У Європейській хартії регіональних мов або мов меншин чітко зазначено: «захист і заохочення регіональних мов або мов меншин не повинні здійснюватися на шкоду офіційним мовам і не відміняють необхідність вивчення офіційних мов»[2]. З іншого боку, використання державної мови не повинно впливати на право осіб, які належать до національних меншин, на збереження власної ідентичності. Оскільки особи, які належать до національних меншин, мають право на освіту рідною мовою, система освіти повинна адекватно відображати ці потреби. Так само, засоби масової інформації  можуть зробити позитивний внесок у побудову взаємної поваги і розуміння, забезпечуючи збалансоване висвітлення та роблячи національні меншини помітними для більшості.

 

V. Оцінка: позитивні та негативні елементи

Модернізація законодавчої бази  у сфері мов та національних меншин

14. Впродовж багатьох років Верховний Комісар у справах національних меншин рекомендував українській владі здійснити всебічну модернізацію законодавства у сфері меншин та використання мов. Така широка реформа необхідна, по-перше, тому, що чинне законодавство, яке включає Закон УРСР про мови 1989 року та Закон про меншини 1992 року, є застарілим, і йому бракує цілісності. По-друге, необхідно привести його у відповідність до чинних міжнародних інструментів, членами яких Україна стала протягом останніх 15 років, у тому числі Рамкової конвенції про захист національних меншин та Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. По-третє, відповідне українське законодавство, яке стосується питань мов та прав меншин, часто не здатне забезпечити достатньо чіткі гарантії та засоби для посилення положень, які випливають з міжнародного законодавства у сфері прав людини та прав меншин. У результаті цього існуюче законодавство часто застосовується та запроваджується в довільний спосіб.

15. Викладені вище рекомендації поділяються всіма відповідними міжнародними моніторинговими органами.

16. У своїй останній Оцінці у 2008 році Дорадчий комітет з питань Рамкової конвенції про захист національних меншин Ради Європи зазначив:

«Протягом тривалого часу в Україні широко визнається необхідність привести національне законодавство у відповідність до міжнародних норм у зазначеній сфері, зокрема Рамкової конвенції. [] Існуюча законодавча база у сфері захисту осіб, які належать до національних меншин, дійсно застаріла, їй бракує цілісності, і вона містить багато недоліків. Ряд ключових законів, таких як Закон про меншини 1992 року та Закон про мови 1989 року, більше не відповідають сучасним реаліям України, а їхній взаємозв´язок не є достатньо чітким[3].

17. Комітет експертів Європейської хартії регіональних і мов та мов меншин у 2008 році з´ясував:

«В Україні Закон про мови був прийнятий у 1989 році й не відповідає теперішній ситуації. [] Українській владі пропонується ліпше координувати всю мовну політику шляхом проведення консультацій з носіями мов, а також прийняти нове законодавство, яке б відображало сучасній ситуації в Україні»[4].

18. Протягом останніх років Комісар з прав людини[5] та Європейська комісія проти расизму та нетолерантності[6], кожний з яких є органом Ради Європи, зробили ідентичні рекомендації, закликаючи якнайшвидше прийняти нове законодавство з питань мови та національних меншин.

 

А. Позитивні характеристики проекту Закону про мови

19. Цей проект Закону про мови має низку позитивних рис. Першою є те, що метою проекту Закону є глибока реформа базового законодавства, яке стосується мовних питань. Як зазначено вище, таке реформа є довгоочікуваною.

20. Крім того, проект Закону застосовує всебічний підхід й охоплює всі відповідні галузі, які стосуються використання мов, і не здійснює реформ в особливий спосіб у певних галузях, як це було протягом декількох останніх років. Якщо цей проект Закону буде прийнято, він може сприяти досягненню більшої ясності і юридичної визначеності.

21. Іншим позитивним елементом проекту Закону про мови є те, що його проголошеною відправною точкою є відповідність міжнародним інструментам у сфері прав людини й національних меншин, за якими Україна взяла зобов´язання.

22. Цей підхід проекту Закону, який ґрунтується на правах, міг би допомогти забезпечити юридичну визначеність стосовно прав й обов´язків, пов´язаних з використанням як мови більшості, так і мов меншин у всіх відповідних сферах, у тому числі освіті, засобах масової інформації, спілкуванні з органами державної влади тощо. Це допомогло б усунути існуючу двозначність правових рамок і сприяло б поліпшенню динаміки відносин між більшістю й меншинами в Україні, і таким чином зменшити певну напруженість, пов´язану з мовною політикою.

23. Окремим поліпшенням, передбаченим проектом Закону про мови, є гарантії, які він має намір упровадити стосовно використання мов меншин в освіті. Пункти 3 та 4 статті 21 проекту Закону запроваджують систему, завдяки якій батьківський вибір  мови меншини для використання в шкільному навчанні дитини закладе підвалини для створення класів з окремою мовою викладання. Це визначатиметься згідно з порядком, який ще потрібно встановити. Таке положення означатиме виконання основних рекомендацій Верховного Комісара у справах національних меншин стосовно освітніх прав національних меншин в Україні.

24. Інше важливе поліпшення, передбачене проектом Закону про мови, стосується використання мов меншин органами місцевої влади у місцях компактного проживання. Зараз законодавство, яке регулює використання мов меншин у відносинах з органами влади (стаття 8 Закону про національні меншини та стаття 3 Закону про мови), передбачає, що мова меншини може використовуватися різними органами державної влади як робоча мова тільки в місцях, де меншина складає більшість населення. Цей поріг є доволі високим, і його критикували відповідні міжнародні моніторингові органи, і він би тільки мав би користь, якби його зменшили[7].

 

В. Недоліки проекту Закону про мови

25. Хоча проект Закону про мови має ряд значних поліпшень, за оцінкою Верховного Комісара у справах національних меншин, у ньому також є кілька суттєвих недоліків, двозначностей і прогалин. Ці недоліки (вони окремо розглядаються нижче) не тільки зменшують ефективність упровадження всебічної реформи регулювання у сфері мов, а й зумовлюють послаблення державної мови. Останнє, зокрема, може збільшити, а не зменшити напруженість між групами носіїв різних мов і таким чином негативно вплинути на стабільність українського суспільства.

 

Реформи регулювання у сфері мов мають бути пов´язані з реформами у сфері національних меншин

26. Перш за все, Верховний Комісар у справах національних меншин стурбований тим фактом, що теперішній проект Законі про мови передбачає проведення реформи у сфері мови окремо від законодавства, яке регулює питання меншин. Відповідно до попередніх рекомендацій ВКНМ, для того, щоб ця реформа була ефективною, вона повинна проводитись у тісній взаємодії з паралельною реформою існуючого законодавства з питань меншин. Законодавство, яке охоплює обидві сфери, тісно пов´язане між собою і значною мірою перетинається. Тому якщо цей проект Закону про мови прийняти без проведення реформ законодавства у сфері прав меншин, це може призвести до збільшення суперечностей і двозначностей у існуючому  законодавстві. Наприклад, пункт 16 розділу XI (перехідні положення) цього проекту Закону про мови передбачає тільки зміни до статті 8 Закону «Про національні меншини в Україні», і тому його сфера застосування дуже вузька.  Тому рекомендується застосувати подвійний підхід, при якому  реформи здійснюються в обох галузях одночасно на основі відповідних консультацій з групами, яких вони торкаються.

 

У проекті Закону про мови використовуються неадекватні критерії

27. Стаття 1 проекту Закону про мови визначає «регіональну мовну групу» як «групу осіб, що проживає у певному регіоні (населеному пункті), яка переважно вживає одну й ту ж мову», тоді як пункт 3 статті 8 встановлює поріг у 10 відсотків «носіїв» регіональної мови. Тому, спосіб у який проект Закону підходить і визначає групи, яких стосуються гарантії, що містяться в цьому проекті Закону, є проблематичним. По-перше, він спирається на критерій «вживання», а не «вибору». У регіонах, у яких домінує певна мова, державна мова чи мова меншини, використання мови не обов´язково збігатиметься з використанням мови, що ґрунтується на виборі особи, якому вона віддає перевагу, оскільки ця особа швидше за все під тиском економічних або соціальних чинників вживатиме мову, яка домінує в цьому регіоні. Тому, імовірно, цей критерій завдаватиме шкоди, зокрема носіям мов малочисельних меншин. По-друге, не існує жодної точної чи оновленої статистики стосовно мовних вподобань громадян України (або стосовно «використання» ними різних мов). Ці дані конче необхідні для ефективного застосування основних положень проекту Закону, таких як, наприклад, визначення мов, які вважаються «регіональними мовами» на підставі пункту 3 статті 8. Єдине джерело, яке може використовуватися як показник особистих мовних переваг, це Перепис населення 2001 року.

 

Проект Закону  про мови не може належним чином захистити  мови малочисельних меншин

 

28. Інше занепокоєння Верховного Комісара у справах національних меншин стосовно проекту Закону про мови пов´язане з його обмеженою  сферою застосування, яка невиправдано  обмежує захист мов малочисельних меншин у різні способи та недостатньо враховує міжнародні зобов´язання України у цій сфері та інших частинах її законодавства.

29. Проголошеною метою проекту Закону про мови, як зазначено в статті 2, є  «регулювання суспільних відносин у сфері всебічного розвитку і вживання української, російської  та інших мов». Крім того, у статті 5 (Цілі і принципи державної мовної політики)  зазначено, що Проект Закону про мови гарантує «вільний розвиток російської мови, інших регіональних мов або мов меншин, а також права мовного самовизначення і мовних уподобань кожної людини». Хоча проект Закону формально включає захист  «інших мов меншин» (див. статтю 8), він майже цілком зосереджений на захисті й просуванні російської мови та не забезпечує адекватного захисту мов малочисельних меншин. Цей підхід, який зумовлений рядом факторів, неправильно представляє об´єкт і мету міжнародних інструментів з прав людини та меншин, учасницею яких є Україна, у тому числі Європейської хартії регіональних мов або мов меншин та Рамкової конвенції про захист національних меншин.

30. По-перше, основні елементи захисту  проекту Закону про мови застосовуються  лише до тих мов меншин, які набули статусу «регіональної мови», досягнувши порогу, установленого пунктом 3 статті 8. Як було пояснено вище, тут застосовується критерій  «вживання», а не «вибору» певної мови, що, імовірно, буде не на користь носіям мов малочисельних меншин, які не завжди вільні у використанні своєї мови за вибором.

31. По-друге, хоча «територія», згадана в пункті 3 статті 8, може складатися з адміністративно-територіальних одиниць на різних рівнях, провінція чи «область» також є одним із найважливіших рівнів, на яких використовуються мови меншин.[8] З огляду на наявний демографічний та етнокультурний склад  України, лише незначна кількість мов досягне десятивідсоткового порогу  і таким чином отримає статус «регіональних». На додаток до російської мови  в більшості українських областей, лише угорська (у Закарпатті), румунська (у Чернівцях) та, можливо, залежно від використаних критеріїв, кримськотатарська  (у Криму) досягнуть цього порогу.[9] Інші мови меншин, які використовуються відносно великою чисельністю людей, які не проживають компактно в одному регіоні для досягнення десятивідсоткового порогу на рівні області, а отже не підпадали б під захист на регіональному та національному рівнях.

32.  По-третє, хоча пункт 1 статті 8 проекту Закону про мови зазначає, що Закон  застосовується до «всіх регіональних мов або мов меншин України, які вживаються в межах її території», пункт 2 статті 8, здається, обмежує застосування Закону до мов, зазначених  у цьому положенні,  а тому виключає всі інші.  Якщо це є справжнім наміром та ймовірним наслідком  проекту Закону про мови, то це положення не враховує міжнародних зобов´язань України, серед іншого,  згідно з Рамковою конвенцією  про захист національних меншин та відповідних зобов´язань у рамках ОБСЄ, які також застосовуються до інших мов меншин, не зазначених у пункті 2 статті 8. Крім того, як зазначає Комітет експертів  Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, така обмежена сфера застосування може суперечити самій Хартії, частина 2 якої також застосовується до мов, які не включено до закону України про ратифікацію, зокрема караїмської, кримчацької та русинської.[10]

 

Проект Закону про мови, імовірно, послабить державну мову та збільшить напруження

33. Одне з найважливіших занепокоєнь Верховного комісара у справах національних меншин стосовно проекту Закону про мови  пов´язане з можливим негативним впливом на становище та використання державної мови. Якби такий розвиток  подій відбувся, він міг би підірвати важливу роль державної мови  як інструмента  соціальної інтеграції  та збільшити, а не змешнити напруження стосовно мовних питань в Україні. Це також могло б посилити існуючі поділи у суспільстві за мовною ознакою.

 

34. Проектом Закону про мови  офіційно проголошується, що він ґрунтується на «визнанні і всебічному розвитку української мови як державної» (пункт 1 статті 5), а також, що він гарантуватиме «забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя на всій території України» (підпункт 1 пункту 2 статті 5). Крім того, у положенні, яке стосується саме захисту державної мови, сказано: «Українська мова як державна мова обов´язково застосовується на всій території України при здійсненні повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, у міжнародних договорах, у навчальному процесі в навчальних закладах в межах і порядку, що визначаються цим Законом. Держава сприяє використанню державної мови в засобах масової інформації, в науці, культурі, в інших сферах суспільного життя».

Пункт 9 статті 8 передбачає: «Жодне з положень цього Закону про заходи щодо розвитку, використання і захисту регіональних мов або мов меншин не повинне тлумачитися як таке, що створює перешкоди для володіння державною мовою».

35. Іншою проголошеною метою  проекту Закону про мови, викладеною в пункті 3 статті 5, є «сприяння розвиткові багатомовності», хоча в пункті 2 статті 7 ідеться про «українсько-російську двомовність». У проекті Закону про мови ці терміни не визначено.

36. Основне питання, яке постає, стосується того, чи порушує проект Закону про мови баланс між, з одного боку, гарантуванням ефективного функціонування  державної мови  як ефективного інструмента забезпечення єдності між всіма мовними групами країни та, з іншого боку, захистом прав осіб, які належать до національних меншин, на збереження їхньої ідентичності та їхньої мови.  Істотним для цього балансу, зазначеного вище, є те, що особам, які належать до національних меншин, надається можливість вивчати державну мову на рівні, достатньому для її використання. ВКНМ  має сумніви стосовно того, чи могли б цього досягти положення проекту Закону про мови. Це занепокоєння висвітлено в аналізі положень проекту Закону про мови  у сферах державного управління, освіти й ЗМІ.

 

а) Державне управління

37. Структура та положення проекту Закону про мови впроваджують систему, у якій регіональні мови «використовуються нарівні з державною мовою на відповідній території України» (підкреслення наше. ВКНМ). На підставі пункту 6 статті 8 це стосується насамперед «органів місцевої державної адміністрації  на відповідній території», а також «органів місцевого самоврядування».[11] Акти, видані органами місцевого самоврядування регіональною мовою в цих регіонах, повинні мати «рівну юридичну силу» (пункт 2 статті 11), а регіональна мова повинна використовуватися «нарівні» з державною мовою в «роботі, діловодстві і документації місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування» (пункт 1 статті 12). Регіональна мова також використовуватиметься в листуванні, на зборах та в інших документах органів місцевого самоврядування (пункт 6 статті 12). Регіональна мова також використовуватиметься на виборах та референдумах (стаття 13), в офіційних документах, які «посвідчують особу громадянина України або відомості про неї», документах, які посвідчують громадський стан особи та документах про освіту (пункт 1 статті 14), наприклад у дипломах тощо. У відповідних регіонах, регіональна мова також використовуватиметься у судочинстві. Хоча проект Закону про мови  містить загальне положення про те, що потреба надання послуг різними мовами  «повинна братися до уваги під час набору персоналу», Закон не містить положень про те, що державні службовці повинні володіти державною мовою або вивчати її.

38. Як зазначено вище, через мовну та географічну ситуацію та склад населення України, російська мова як мова, якою користуються 10 % чи більше жителів певної області, використовуватиметься «нарівні з державною мовою» в більшості областей. Інші мови меншин здебільшого не підпадатимуть під захист, передбачений проектом Закону про мови. У результаті цього проект Закону про мови насамперед застосовуватиметься до російської мови, яка використовуватиметься «нарівні з державною мовою паритетних засадах з державною мовою» на більшій частині території держави.

39. На додаток до використання на регіональному рівні відповідними адміністративними органами, російська мова також матиме особливий статус на національному рівні, у тому числі під час її використання центральними органами влади (пункт 1 статті 11), в усіх паспортах (пункт 1 статті 14), під час досудового розслідування, дізнання і прокурорського нагляду (стаття 16), тоді як в інших важливих галузях, таких як навчанні та системі освіти, існуючі положення, які стимулюють або гарантують використання державної мови, будуть скорочені або скасовані (див. нижче).

 

b) Освіта

40. У сфері освіти, роль державної мови, яка завдяки різним чинникам поступово зросла з моменту набуття Україною незалежності, буде значно послаблена через низку причин. Проект Закону про мови (стаття 21) передбачає повернення до ситуації, у якій вся освітня програма від початкової школи до університету міг би здійснюватися російською мовою[12]. За винятком української мови та літератури (пункт 8 статті 21), усі предмети в державних та муніципальних навчальних закладах викладатимуться російською мовою. У приватних навчальних закладах будуть спеціальні положення стосовно викладання державної мови (пункт 6 статті 21). За винятком іспитів з української мови та української літератури, іспити для випускників шкіл та вступні іспити до університетів також можуть проводитися виключно російською мовою чи іншою мовою меншини.

 

41. Реформа освіти, передбачена проектом Закону про мови, суперечить попередніми рекомендаціями ВКНМ, згідно з якими освітня система для меншин повинна підтримувати рівновагу між метою збереження та розвитку ідентичності меншин та їхніх мов, з одного боку, та метою інтеграції меншин в суспільство, у якому вони живуть, з іншого боку. Реалізація цієї мети має бути досягнута за допомогою ретельно збалансованих заходів, які допоможуть дітям досягнути ліпшого володіння державною мовою, не обмежуючи можливості навчання їх мовою меншини, до якої вони належать. Законопроект, імовірно, призведе до переважно одномовної системи освіти у школах, де навчаються мовами меншин, яка навряд чи надасть адекватні можливості дітям із числа меншин розвивати навички у сфері державної мови. Сумнівним є те, що уроки лише з української мови та літератури нададуть такі можливості, зокрема в регіоні та середовищі, в яких мова меншини є домінуючою та в яких мало стимулів до вивчення та використання державної мови в сфері зайнятості або для доступу до вищої освіти. Нарешті, такий підхід суперечить обєкту й меті як Рамкової конвенції про захист національних меншин[13], так і Європейської хартії регіональних мов або мов меншин[14].

 

42. Нарешті, незважаючи на твердження в пункті 9 статті 8 проекту Закону про мови, що «жодне з положень цього Закону про заходи щодо розвитку, використання і захисту регіональних мов або мов меншин не повинне тлумачитися як таке, що створює перешкоди для володіння державною мовою», є серйозні побоювання, що підхід і зміст проекту Закону призведуть до значного зниження заінтересованості у вивченні й можливостей для вивчення державної мови в багатьох регіонах України, зміцнивши цим уже існуючі мовні поділи.

 

с) Засоби масової інформації

43. Проект Закону про мови також передбачає скасування обмежень на використання мов меншин або регіональних мов у секторі засобів масової інформації. Пункт 4 статті 24 передбачає скасування більшості обмежень на використання мов меншин у кіно, тоді як пункт 4 статті 25 передбачає те саме для телебачення, а  пункт 1 статті 27 остаточно скасує всі мовні обмеження в рекламі. На підставі проекту Закону, мовні квоти для програм, які транслюватимуться державною мовою, будуть застосовуватися лише до державних каналів або до каналів громадського мовлення (пункт 3 статті 25). Друковані ЗМІ будуть незалежними від будь-яких мовних квот (пункт 6 статті 25).

 

44. ВКНМ у минулому висловлював стурбованість з приводу мовних квот й інших обмежень стосовно використання мов меншин у телерадіомовленні, зокрема у випадках, коли вони є непропорційним тягарем для ЗМІ меншин. Проте скасування майже всіх правил та обмежень стосовно використання державної мови в електронних та друкованих ЗМІ, зокрема в приватному секторі, може серйозно зашкодити використанню державної мови. Ринкові міркування у поєднанні із ситуацією асиметричної двомовності в Україні сприятимуть імпорту й виробництву російськомовних програм, фільмів та публікацій, оскільки все це буде значно дешевше виробляти або імпортувати. Крім того, більш імовірно, що вони досягнуть ширшої аудиторії, що складається не тільки з російськомовної спільноти, а й більшості україномовних громадян, які вільно розмовляють російською мовою. Таке дерегулювання буде унікальним, оскільки більшість держав членів ОБСЄ здійснюють регулювання для забезпечення адекватної присутності державної мови у ЗМІ, зокрема на телебаченні. Це стосується не лише «малих» мов, наприклад голландської мови або скандинавських мов, а і «великих», як наприклад французької.

 

45. На основі аналізу положень проекту Закону про мови у зазначених вище галузях, ВКНМ вважає, що проект Закону може призвести до зниження рівня використання державної мови в таких важливих сферах суспільного життя, як державне управління, ЗМІ та система освіти. Положення, які стосуються останньої галузі, можуть також підірвати можливості й стимули у більшості верств населення України для досягнення достатнього володіння державною мовою. Урешті-решт, замість сприяння двомовності з високим рівнем володіння державною мовою та російською або іншою мовою меншини, проект Закону про мови, імовірно, послабить державну мову, тим самим збільшивши існуючі мовні поділи всередині країни. Нарешті, прийняття проекту Закону в його теперішній формі  може викликати сильну негативну реакцію з боку прихильників підвищення ролі державної мови, що у свою чергу призведе до зростання напруженості. Проект Закону, якщо його буде прийнято в теперішній формі, може мати протилежний ефект, а не «зміцнення єдності українського суспільства», яке передбачено в статті 2 Закону (Завдання законодавства про мови).

 

Проект Закону передбачає недостатньо гарантій для тих, хто говорить державною мовою

46. Хоча в пункті 2 статті 12 проекту Закону про мови й сказано, що держава «гарантує відвідувачам органів державної влади і органів місцевого самоврядування надання послуг державною мовою», Законом точно не визначено, як саме здійснюватиметься це положення, на відміну від добре розроблених положень про використання регіональних мов. Однак в регіонах, де домінує використання мови меншини і де в місцевих органах влади переважають представники меншини, може бути потреба в наданні спеціальних гарантій для використання державної мови органами влади[15]. Крім того, прийнято вважати, що в ситуації, коли особи, що належать до загальнонаціональної більшості, є чисельною меншістю меншістю в меншині, такі особи користуються  загальними правами меншин стосовно захисту, якщо вони того бажають.[16] Тому, було б доцільно включити до Закону спеціальні гарантії для носіїв державної мови, які проживають у регіонах, де домінує регіональна мова або мова меншин.

 

Є ризик того, що проект Закону про мови зазіхатиме на громадянські свободи

47. Договірні зобов´язання накладають обмеження на те, що може знадобитися та (або) бути заборонено стосовно використання мови. Зокрема, увага повинна бути приділена положенням статті 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (МПГПП) і статті 10 Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ) стосовно свободи вираження думок, які є двома з наріжних каменів міжнародного захисту прав людини. У Конституції України також викладаються важливі гарантії див., зокрема,  розділ ІІ Конституції про права, свободи та обов´язки людини і громадянина, який містить положення про право на повагу до особистого та сімейного життя (стаття 32), право на свободу  думки  і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань  (стаття 34) і свободу літературної, художньої, наукової і технічної творчості (стаття 54).

 

48. Як правило, під час визначення того, чи може і якою мірою може держава обмежувати використання певної мови, відмінності між приватними та публічними сферами суспільного життя є надзвичайно важливими. Загалом держава не може регулювати використання мови в приватній сфері. Однак, хоча міжнародні документи з прав людини передбачають використання мов (меншин) у суспільній і в приватній сферах життя, ці самі документи точно не розмежовують «громадську» та «приватну» сфери. Дійсно, сфери можуть збігатися. Таким може бути випадок, наприклад, коли особи, які діють поодинці або спільно з іншими, прагнуть створити власні приватні засоби масової інформації або школи.

 

49. Проект Закону про мови містить кілька положень, які піднімають питання про можливо невиправдане втручання держави у свободу вираження у приватній сфері.

 

50. По-перше, посилання в пункті 1 статті 9 на «відповідальність, встановлену законом» за «публічне приниження чи зневажання, навмисне спотворення української або інших мов в офіційних документах і текстах» є проблематичним, оскільки воно не конкретизує виду відповідальності (цивільної, адміністративної та (або) кримінальної відповідальності), вислову чи формулювання, які є таким порушенням, й обставин, за яких таке порушення мало місце. Як таке це положення передбачає недостатню юридичну визначеність і тому може суперечити верховенству права та свободі вираження думок. Крім того, хоча нинішній проект Закону про мови (пункти 3, 4, 5 статті 9) спрямований також на забезпечення більшої ясності у питаннях правового захисту в разі порушень мовних прав, його положення мають в основному декларативний характер і не мають достатньої ясності.

 

51.  По-друге, відповідно до пункту 3 статті 19, «у внутрішніх правилах підприємств, установ та організацій будь-якої форми власності забороняється прийняття будь-яких положень, що виключають або обмежують у спілкуванні співробітників використання державної мови, російської та інших мов». Сфера застосування цього положення занадто загальною з огляду на те, що, наприклад, вона забороняє компанії чи неприбутковій організації приймати будь-які внутрішні правила стосовно своїх робочих мов. Сумнівно, чи дійсно існує законний суспільний інтерес, який виправдовує впровадження таких загальних обмежень. Подібне занепокоєння стосуються  також  загальних, але нечітких і потенційно суперечливих зобов´язань, які містяться в пункті 7 статті 8. Це положення зобов´язує цілий ряд органів, у тому числі «об´єднання громадян, установи, організації, підприємства, їх посадових і службових осіб, а також громадян суб´єктів підприємницької діяльності та фізичних осіб» «вживати заходів» для «розвитку, використання та захисту» регіональних мов у відповідному регіоні. Знову ж таки, таке загальне й невизначене зобов´язання для широкого кола приватних підприємств, незалежно від форм власності та завдань, може спричинити довільне та (або) непрорпорційне втручання у свободу зібрання та висловлення.

 

VI. Висновки та рекомендації

52. Позитивним моментом є, що метою проекту Закону про мови є впровадження всеосяжної реформи законодавчої бази у мовній сфері.

53. Хоча проект Закону про мови містить ряд значних удосконалень, у ньому також є декілька вагомих недоліків. Загалом проект Закону про мови не регулює використання мов в Україні в спосіб, який відповідає міжнародним стандартам у сфері прав меншин, сприяє підтриманню балансу між інтересами різних громад і сприяє інтеграції та стабільності українського суспільства.

54. Проект Закону про мови передбачає проведення реформ у мовній сфері окремо від реформ у сфері національних меншин.

55. Критерій «використання мови», за яким визначаються групи, які підпадають під гарантії, передбачені проектом Закону, є неадекватними, оскільки він нехтує мовними уподобаннями та мовною ідентичністю громадян.

56. Проект Закону про мову не здатний адекватно захистити мови малочисельних меншин, оскільки він майже винятково зосереджує увагу на захисті й просуванні російської мови.

57. Замість сприяння двомовності з високим рівнем володіння державною мовою та російською або іншою мовою меншини, проект Закону про мови, імовірно, послабить державну мову, яка є ефективним інструментом забезпечення  соціальної єдності. У державному управлінні положення проекту Закону про мови впроваджують систему, у якій російська мова отримає виключні переваги, підвищуючи її статус фактично до статусу офіційної мови на більшій частині території України й зменшуючи стимули до використання державної мови. У сфері освіти положення, передбачені проектом Закону про мови, можуть мати негативний вплив на мотивацію дітей до вивчення державної мови, і, отже, вони не зможуть забезпечити балансу між метою збереження мов та ідентичності меншин, з одного боку, та  сприянням вивченню державної мови, з іншого боку. У сфері ЗМІ положення, передбачене проектом Закону про мови, можуть серйозно зашкодити використанню державної мови.

58. Проект Закону про мови забезпечує недостатні гарантії для носіїв української мови, які живуть в регіонах, у яких переважає мова меншин або регіональна мова.

59. Проект Закону про мову містить положення, які піднімають питання стосовно можливого невиправданого втручання держави у свободу висловлення та у приватній сфері.

60. Унаслідок наявності зазначених вище недоліків проект Закону про мови, імовірно, збільшить, а не зменшить напруження між групами носіїв різних мов та посилить існуючі в суспільстві поділи, що робить зазначений проект Закону контрпродуктивним стосовно стабільності в українському суспільстві.

61. Крім того, проект Закону про мови не може оцінити вартості заходів, необхідних для його реалізації.

62. Виходячи з викладеної оцінки, ВКНМ рекомендує українській владі утриматися від розгляду проекту Закону про мови у нинішній формі. Натомість має бути проведена всебічна реформа застарілого законодавства у сфері національних меншин та мови з метою приведення його у відповідність до міжнародних інструментів, які Україна підписала протягом останніх 15 років.

63. Розробка такої всебічної реформи має включати широкий та прозорий процес консультацій із залученням представників національних меншин, різних мовних спільнот і громадянського суспільства в цілому для сприяння пошуку обґрунтованого суспільного компромісу й забезпечення дотримання інтересів як держави, так й інтересів усіх спільнот.

 
 

Вход

 
 
  Забыли пароль?
Регистрация на сайте